Cuando nos referimos a la Administración Pública surge en la opinión pública, y con frecuencia en la científica, la siguiente contradicción: unos servicios públicos que suelen calificarse por los españoles de aceptables o, incluso muy buenos, y una valoración baja o muy baja de la Administración que los presta. La explicación que se suele ofrecer es que todavía mantenemos el estereotipo de Larra de «Vuelva usted mañana» o el más reciente de Forges que impide reconocer los indudables logros y avances de nuestra Administración. La aparente contradicción sitúa a la Administración en el campo de la mera gestión, olvidando que la construcción mental de los ciudadanos sobre ella se ubica en la valoración que realizan de las instituciones políticas, a la que pertenece.
La fuerza del estereotipo señalado se muestra en que, a pesar de las veces que se ha dicho y escrito, sigue siendo necesario reiterar, porque la opinión pública no lo acepta, que el tamaño de la Administración española está por debajo de la media de la UE y de la OCDE en lo que respecta al empleo público; que las retribuciones de la alta función pública son inferiores a las equivalentes del sector privado; o que el gasto por persona de las Administraciones públicas en términos del PIB está en la media europea.
Los españoles tenemos una gran Administración construida pacientemente desde principios del siglo XIX sobre las transformaciones del aparato administrativo del Antiguo Régimen y las innovaciones moderadas y progresistas de la revolución liberal. Así, por ejemplo, encontramos servicios e instituciones en la actualidad que se crean en el siglo XVIII como las Reales Academias Española, de la Historia o de Bellas Artes de San Fernando, el Museo del Prado, el Ministerio de Exteriores, el Catastro de Ensenada o Correos; en la primera mitad del siglo XIX como la división ministerial, el Consejo de Ministros, la organización de la Administración, los subsecretarios, los municipios, el Ministerio de Fomento, la Dirección General de Montes, la Guardia Civil, el Teatro Real, el Tribunal Supremo, los partidos judiciales, la jurisdicción contencioso-administrativa, la división provincial, la Administración periférica, el Ejército Nacional permanente y la integración de los regímenes forales de las provincias vascas y de Navarra; en la segunda mitad del XIX, el Banco de España, la legislación funcionarial, los cuerpos especiales y la instrucción pública; hasta 1936, la Seguridad Social y la asistencia sanitaria (INP), el Ministerio de Comunicaciones, la profesionalización de la función pública, la ley de incompatibilidades, las Confederaciones Hidrográficas, las Juntas de Puertos y los habilitados nacionales; después de 1936 el CSIC, el INI (SEPI), el SENPA y el FORPPA (FEGA), RENFE, Iberia, el INAP, Telefónica, la formación para el empleo, la institucionalización del deporte, el Ministerio de la Vivienda, la Reforma Administrativa y los cuerpos generales; desde la Transición española el INEM, el INSERSO, el INSALUD, el Instituto de la Mujer, el Instituto de la Juventud, Red Eléctrica de España, el AVE, la Agencia Tributaria, la garantía efectiva del derecho a la educación y a la salud, el Museo Reina Sofía, el Museo Thyssen-Bornemisza, el Ministerio de Medio Ambiente, la ANECA y la protección de la dependencia. Este breve repaso debería bastar para abandonar toda tentación de adanismo.
Estos hitos fueron adoptados por gobiernos absolutistas, liberales, moderados, progresistas, demócratas, republicanos, conservadores, radicales, centristas, socialistas, populares… y bajo regímenes democráticos, dictatoriales y por la monarquía absoluta. A lo largo de los últimos siglos hemos vivido ajustes y quiebras; nacionalizaciones y privatizaciones; supresión de plantillas y de organismos y su crecimiento sin control; y descentralizaciones y centralizaciones. Sus iniciativas fueron tomadas por partidos e ideologías que hoy no siempre defenderían sus herederos.
Los logros de nuestra sociedad, porque a ella hay que atribuírselos principalmente, se han alcanzado mediante acuerdos políticos que jalonan nuestras muchas transiciones y que conforman lo que hoy somos como país: desde el Convenio de Vergara de 1839 hasta los Pactos de la Moncloa en 1977, los Acuerdos Autonómicos de 1981 y de 1992, el Pacto de Toledo en 1995, el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo en el año 2000 o el Pacto de Estado contra la Violencia de Género de 2017. Estos acuerdos han posibilitado alcanzar a su vez otros logros que bien pudieran verse como proezas a ojos foráneos: el restablecimiento de la democracia y la Constitución de 1978; la creación del Estado Autonómico; la incorporación a las Comunidades Europeas en 1986; las Olimpiadas y la Expo de 1992; la adopción del euro en 1999; o, en fin, la consolidación de una de las democracias más avanzadas del mundo.
Junto a estos motivos de orgullo, hay que situar algunas áreas de clara mejoría en la actualidad, si nos comparamos con los países de nuestro entorno. Así, ocupamos el puesto 30 en transparencia y facilidad para hacer negocios en el mundo; el 28 en ciencias y el 25 en matemáticas en el Informe PISA y el primer puesto en abandono escolar de la UE; estamos estructuralmente por debajo de la media de la UE en gasto sanitario, camas hospitalarias, personal de enfermería; y por encima en obesidad; finalmente, ocupamos posiciones bajas en prevención y tratamiento de las causas de mortalidad y en el cuidado dental.
Por lo que respecta a la comparación de nuestra Administración con las de los países de la UE, nuestras posibilidades de mejora se basan en una Administración opaca, cerrada y con baja rendición de cuentas; fundamentada en un sistema clientelar o de alta politización, que contrasta también con los países de la OCDE; en la que se formulan políticas corporativista y fragmentadas dominadas por el gran peso de los gabinetes y de los «mandarines» o alta función pública, en las que cuentan poco los expertos externos; en la que destaca una cultura jerárquica, individualista y cortoplacista; que desarrolla una capacidad media de implementación y una baja calidad reguladora; en fin, que suscita una confianza de los ciudadanos muy baja y que se encuentra por debajo de la media de la UE en rendimiento y capacidad. Estos rasgos no parecen adecuados para afrontar la COVID-19 y las crisis que está produciendo.
La historia nos enseña que las transformaciones en nuestra Administración se producen por iniciativas políticas firmes y persistentes y que las recientes se han logrado mediante amplios acuerdos políticos. König nos recordó que, a diferencia de los países de la Civic Culture Administration, como EE. UU. y el Reino Unido, nuestra Administración surge antes que la democracia y que, como otras burocracias continentales, sus funcionarios se han identificado con el Estado, relegando el compromiso con el ciudadano. Esta característica se manifiesta de manera más evidente en épocas convulsas como la actual. De aquí se puede inferir que, para que se produzcan cambios profundos en la Administración española, debe figurar claramente en la agenda política y alcanzarse un amplio acuerdo. Todo lo que no sea eso, será mera melancolía funcionarial o académica.
La contradicción señalada se resuelve porque el histórico estereotipo social negativo de la Administración española no se refiere solo a su rendimiento sino, para resumir, a la confianza política que los ciudadanos depositan en las instituciones públicas y en sus integrantes. Esta es necesariamente baja cuando no existe una valoración positiva, por ejemplo, de la credibilidad, la justicia, la competencia y la transparencia del gobierno y de su actuación; y de la corrupción, la percepción de justicia, el desempeño macroeconómico, las instituciones electorales y la socialización política. ¿Y qué pasa con el rendimiento y la calidad de los servicios? Su mejora no incrementa automáticamente la confianza política, especialmente a partir de un umbral de percepción aceptable de las prestaciones públicas.
Como conclusión, la reforma de la Administración española deberá venir de la mano de una profunda transformación de nuestro sistema político, al que pertenece, no por la importancia de la gestión pública ni de los funcionarios, sino para garantizar su legitimidad y fortalecer nuestra debilitada democracia, que esta crisis pone dolorosamente en evidencia.