• Manuel Arenilla Sáez

Una cuestión de voluntad. La futura Ley de la Función Pública

La «eficacia indiferente» de la Administración nos ha deparado durante la pandemia la «Consulta pública previa a la elaboración del anteproyecto de ley de la función pública de la Administración General del Estado» (AGE). Se conmemora así el decimotercer aniversario de la publicación del Estatuto del Empleado Público (EBEP). Esta consulta servirá para enriquecer los 90 estudios publicados o encargados por el INAP sobre reforma de la Administración y del empleo público entre 2010 y 2018, los cuales se encuentran en su Banco de Conocimientos y en su catálogo de publicaciones.


La consulta se extiende a la futura regulación de la dirección pública profesional; la evaluación del desempeño; la carrera horizontal; y el sistema retributivo. En los estudios señalados se tratan exhaustivamente esos y otros puntos importantes y en ellos participaron expertos de la AGE, de las comunidades autónomas y los gobiernos locales, así como una amplia representación de multidisciplinar de nuestra Universidad. Disponemos de una Función Pública perfecta, melancólica y periódicamente diagnosticada, con un alto grado de coincidencia entre los expertos en sus males y en sus posibles remedios y seguimos a la espera de que se manifieste la imprescindible voluntad política de realizar las tantas veces pospuestas reformas.


Los cuatro aspectos sometidos a consulta están estrechamente interrelacionados y la gestión de los recursos humanos es un factor a su vez imbricado con el diseño de las organizaciones, los procedimientos de gestión, los sistemas y tecnologías de la información y la comunicación y el factor presupuestario y financiero. Parece que no está previsto que se contemplen estos factores en este momento o en uno que se vislumbre, lo que hará que la futura ley quede lastrada, como ha venido sucedido tantas veces entre nosotros. Para que la ley sea efectiva, es preciso que forme parte de un paquete de reformas estructurales que modifiquen los fundamentos de los factores administrativos para asegurar su eficacia y la confianza ciudadana en la Administración.


La regulación de la función directiva profesional ha sido objeto de numerosos borradores, especialmente tras la aprobación del EBEP. La salida de Jordi Sevilla del Gobierno embarrancó el proyecto, junto con otros que estaban pendientes, hasta hoy, salvo algún trabajo interno en la Dirección General de Función Pública. La finalidad que se debe perseguir con esta regulación es garantizar el equilibrio entre la necesaria neutralidad política de los directivos, la asunción de responsabilidades por los resultados de los servicios y la posibilidad de que los políticos gubernamentales puedan elegir entre profesionales competentes. Algunos de los asuntos que se deben considerar en la regulación son: los requisitos y capacidades necesarias para acceder a la función directiva atendiendo a las funciones a desempeñar; si está reservada a funcionarios o si puede ejercerla el personal laboral de la AGE, de otras Administraciones públicas o del sector privado; la evaluación y la rendición de cuentas; los plazos máximos y mínimos de desempeño de los puestos de directivo; la posible carrera del directivo público; las garantías tras el cese; la regulación del paso a la carrera política y su vuelta para los profesionales permanentes de la Administración Pública. Algunos de estos elementos se encuentran implantados de manera dispersa e incompleta en la AGE, lo que podría servir de base para la regulación.


La mayoría de los estudios referidos concluyen en que lo más realista y sensato sería un modelo mixto inicial que asegurase unas mínimas competencias, capacidades, habilidades y destrezas directivas por parte de los candidatos a esa función directiva y un cierto margen de discrecionalidad política. Podría solventarse con el ofrecimiento por un organismo independiente de tres candidatos al órgano solicitante de un candidato, como se hace en Portugal. Un tercio de nuestras comunidades autónomas y algunos gobiernos locales se han adelantado al Estado en la regulación de sus directivos públicos, lo que ofrece una valiosa fuente de experiencia, que puede completarse con la de los países de nuestro entorno. Estos ofrecen distintas soluciones que podrían tomarse como referencia, salvando siempre la necesaria adaptación a nuestro modelo y tradición. En definitiva, y ese es el problema, se trata de reducir el poder discrecional de los responsables políticos en el nombramiento de los puestos superiores de la Administración. El premio para los políticos sería incrementar la confianza ciudadana en ellos y en las instituciones, que se pierde, como señala la OCDE, si los ciudadanos consideran que pesan más en la elección de los administradores públicos las afiliaciones políticas que la capacidad de liderazgo y de competencia.


La evaluación del desempeño en la AGE es un buen ejemplo de que no basta tener listos los medios normativos, procedimentales, formativos y tecnológicos para implantar una reforma, ya que es necesaria la voluntad gubernamental. La legitimidad del empleado público para ejercer autoridad no puede basarse solamente en la forma de acceso a la función pública, sino que se precisa la evaluación permanente de su desempeño, especialmente en el nivel directivo; sin embargo, está débil e irregularmente implantada en el sector público español y presenta propósitos distintos en los pocos organismos que la han asumido, separándonos así de los principales países de la OCDE. Indudablemente fue una gran oportunidad perdida de la iniciativa CORA, que afirmaba que la evaluación del desempeño es «uno de los ejes básicos sobre los que debe asentarse la reforma de la Función Pública», pero como esta no se abordó, no hubo ocasión para llevar a cabo tampoco la regulación de la evaluación del desempeño.


Los estudios coinciden en las razones para que no se implante o generalice: un control de cuentas más centrado en los aspectos presupuestarios y conexos que en la eficacia y la eficiencia de la actuación; falta de una dirección por objetivos; una escasa disponibilidad de datos y su insuficiente adecuación a las necesidades de la evaluación; y la concurrencia de diversos organismos con funciones evaluadoras diversas y asimétricas (Intervención, Presupuestos, Inspección de los Servicios, organismos de evaluación). Sin atajar o paliar estas causas será difícil que prospere la evaluación del desempeño.


Las propuestas de los estudios coinciden en que para que prospere la evaluación del desempeño es preciso establecer un modelo de carrera flexible, abierto y orientado a satisfacer las necesidades de la organización mediante la optimización de los recursos existentes, esto es, un modelo de gestión por competencias. Además, la evaluación ha d etener transcendencia y relevancia administrativa, además de continuidad, al menos en los aspectos de selección, remoción o desprogresión, carrera y retribuciones, lo que no sucede en las decenas de proyectos piloto que se han implantado en la AGE durante estos años y que suelen terminar en cansancio cuando no en rechazo de los implicados.


La carrera horizontal se trabajó en varios estudios, especialmente en el Grupo de Investigación del INAP «Nuevos modelos de carrera administrativa» de 2013, que se centró en el radicalismo selectivo, esto es, en el cambio radical de algunos elementos clave del modelo actual para asentar una transformación a medio y largo plazo. El primero es el alcance del modelo de carrera que implicaría mayores niveles de personalización de los puestos y de los perfiles competenciales para ocuparlos. En el caso de carrera horizontal, supondría un mayor número de tramos de progresión, entre otros aspectos. El segundo es la consolidación de la carrera que permita la desprogresión o que el mantenimiento de determinado puesto o categoría dependa de la evaluación periódica del desempeño. Finalmente, el tercero es el rol de los directivos públicos profesionales y de los mandos de línea que pasaría por otorgar más poder de decisión a ambos e incrementar las capacidades de gestión de las personas que ocupan puestos con plantilla a su cargo. La propuesta descansa en dos ideas fuerza: integrar las necesidades de los empleados y la organización y potenciar la profesionalización del empleo público.


La principal dificultad de implantación de esta propuesta se encuentra en las ya señaladas interrelaciones entre los factores administrativos, en este caso con la estructura orgánica y los procedimientos de gestión que hacen que las instituciones se reproduzcan y se resistan al cambio. De poco servirá una buena redacción de la ley si no se contemplan a la vez estos dos factores y el resto, como se ha señalado.

La última cuestión es el sistema retributivo. Los tiempos de la COVID-19 no parecerían los más adecuados para implantar una reforma de la función pública, ya que, sabido es, esta es «cara» y siempre ha sido la justificación del Ministerio de Hacienda para no llevarla a cabo. Este sistema es el reflejo de las cuestiones tratadas y de otras muchas. Aquí se va a señalar que la comparación de las retribuciones de la AGE con otras Administraciones españolas presenta importantes diferencias y algunos agravios y que existe un abanico salarial estrecho entre los puestos mejor retribuidos y los que menos lo están, si nos comparamos con los países equivalentes de la OCDE y de la UE. La Gran Recesión, a diferencia de lo que sucedió en la media de los países de la OCDE, estrechó ese abanico. Tampoco los niveles altos de la Administración estatal salen bien parados con sus equivalentes en responsabilidad del sector privado o de las empresas públicas. Esta cuestión lastra la atracción y retención del mejor talento público.


La segunda consideración retributiva enlaza con la politización y el patronazgo de nuestra Administración. La regulación de la función directiva profesional debe acabar con el hecho de que una parte muy significativa de las retribuciones de muchos puestos directivos dependa de una productividad no formalizada y no ligada al desempeño y de la ocupación de asientos en los consejos de administración del sector público empresarial del Estado. Por último, es necesario revisar la retribución o regulación de las incompatibilidades, ya que no se puede remitir la dedicación solo al ethos o a la vocación pública si no queremos que se vean afectadas la atracción y la retención del talento ni el rendimiento.


En 2017 se creó en el Congreso de los Estados Unidos la National Commission on Military, National, and Public Service cuyo reciente informe Inspired to Serve recomienda que el Presidente y el Congreso mejoren las prestaciones para los empleados del Gobierno a fin de compensarles mejor y que el Congreso establezca y asigne fondos para un programa de subvenciones competitivas durante cuatro años para 50 instituciones de educación superior para establecer academias de servicio público y atraer así el mejor talento posible. La necesaria transformación de la selección y la formación, determinantes en el deseable cambio cultural de nuestra Administración, también deberían estar muy presentes en la futura ley española.


Finalmente, el Grupo de Investigación del INAP Administración 2032 creado en 2012 señaló que «es más necesario que nunca una reflexión sobre la finalidad de la Administración pública, sobre su misión y sus objetivos. Con ello se aportará un marco congruente e integrador a las soluciones de los problemas de gestión y de relación entre la Administración y la sociedad». Esto va más allá de la idea de que el interés general se satisface recurriendo a un inconcreto ethos funcionarial. Acababa con un mensaje positivo: «tanto en las Administraciones españolas como en nuestra sociedad existe el talento necesario para producir una transformación profunda de nuestro sector público y de nuestro sistema político». Solo falta la voluntad política.


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